公共管理学专题详解

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第十章 信息资源管理与电子化政府

第一节  信息与公共管理

一、信息的本质
信息：信息是指已经整理并有用的数据，它不同于数据，数据就是事实、未经评价的情报或信息的原始资料。
　在说明信息与公共管理的关联性之前，理解信息的本质是重要的。信息的概念可以说是既宽泛又不明确，从一般意义上讲，信息是指已经整理并有用的数据，它不同于数据，数据就是事实、未经评价的情报或信息的原始资料。数据和信息的主要区别就是：一切信息虽然都是由数据组成，但并非一切数据就能产生消除不确定性而导致较深理解的、专用的、有意义的信息。正是在这个意义上，1949年控制论专家克劳德·申农（Claude Shannon）将信息定义为不确定性的减少。
　信息作为一种资源，它与传统上的资源是截然不同的，因为它的一系列特性非常明显：
　（1）    信息永远不因使用而消耗。
　（2）    信息可以被许多人同时拥有。
　（3）    想防止某些人免费拥有部分信息或获得信息都是非常困难的。
　（4）    信息对一个具体使用者的价值只有在其公开后才会确定。
　（5）    信息不会因经常性使用而枯竭。
　（6）    对信息的技术测量单位，如节、包，对消费者来说没有意义。
　同样，我们也需认识到，信息的价值取决于信息减少不确定性的能力。具体来说，信息的价值是由下列属性所决定的：
　（1）准确性（Accuracy）。准确性可以定义为正确的信息和一段时期内可以产生的信息总量之比。如果有1000项信息，而其中对实际情况给出正确报告的950项，则其准确性为95%。在信息和准确性的信息之间是有差别的。一个功能失灵的温度计可能是精确的，但却是精确的错误。
　（2）时效性（Timeliness）。信息的本质之一，或者一种信息与其他信息的区别的特性在于时效性。对于一个股民而言，发生在10年前的某一交易日的股票价格，是根本没有价值的，也不会引起兴趣的。
　（3）相关性（Relevance）。信息可能是又准确又及时，但可能缺乏相关性。所谓相关性，就是需要知道的信息能指导行动或提供新的知识和理解力。正如一个人不知道自己身在何处，一张新出的地图对他没有任何帮助。“信息过载”有时实际上是指我们现在发现信息没有用途，例如我们每个人每天都会看到既不需要、也不想用的产品广告。
　（4）完整性（Completeness）。一个人或一个公共管理者，虽然获得了准确、及时、相关的信息，但由F于信息的不完整而导致决策的失败。中国古人讲的“兼听则明，偏信则暗”反映的也就是领导者获取完整信息的重要性。
　（5）可获得性（Availability）。信息的使用者所需要的信息必须是可获得的，信息的使用者必须检视其所需要的信息。
（6）效率（Efficiency）。信息也是资源，它与别的资源一样，不能免费使用，取得这一资源所付出的费用，必须与他可能创造的价值相比较。我们要求的信息必须费用低于收益并能大幅度降低其他费用，增加使用者对有关事物的理解。
　（7）信息的等级（Level of Information）。信息的价值同样也会与信息的抽象等级结构有关（S.H.赫克尔和C.诺兰，1993）。如图10—1所示，信息的数量和完整性是随着信息价值和主观性的增长而下降，信息的等级越高，其价值越大，而信息的等级是随着信息使用者的主观性，也就是对信息的融合程度而变化的。
　　
图10—1  信息的等级
三、公共管理与信息
  在人类思想和行动的各个领域，信息都是十分重要的。除了个人，一切组织的决策都需要信息。对于任何一个决策者来讲，他都需要三种类型的信息：界定问题的信息、关于决策环境的信息以及描绘和说明可能的选择方案的信息（Stephen Skjei,1973）。没有信息，问题则不能界定，没有选择的能力，也就谈不上控制的能力。除了需要信息用于制定战略规划和政策之外，管理者同样需要执行情况的信息。信息的确是将一个组织的管理机能紧密结合起来的粘合剂。从图10—2中，我们也可以看出，不同层级的管理者因工作的性质不同，对信息的需要不一样。
对于公共管理来说，则更依赖于信息，从某种意义上讲，政府便是“信息处理企业”（Information Processing Business）。学者科恩（Steven Cohen,1988,77）曾谓：公共组织与私人组织相比，所面临的问题更为复杂，公共组织面临更为复杂的决策环境，公共规划与政策更易引起人们的广泛关注并引起更大的政治冲突。只有那些私人市场不能应对的复杂、困难的问题才会进入公共的议程。因此，公共部门对信息的需求要比私人部门大的多。这样也可以解释为什么公共方案过于谨慎而且步调比较慢。据此，成功的信息管理对于公共部门来说是绝对需要的和不可缺少的。
  学者斯塔林（Starling,1993,553）指出，公共管理理论与事务，因信息科技大幅减轻了信息的处理、取得、传输的成本，而必须主动的变化与适应。回应电子与通讯技术，公共管理者应超越对于信息界定为电脑而已的概念，也不应将信息权力完全赋予信息部门来执行，正如人力资源与财政资源一样，信息是公共管理者本身应处理的事项，信息是权力。公共管理者花费最多的时间来收集和发布信息，他们必须具有正确、相关、及时和足量的信息。
  的确，在信息时代，公共管理者必须思考这样一些基本的问题：
（1）如何应用现代信息技术快速处理大量信息的能力，以简化行政管理，缩短行政作业时间。
（2）如何应用现代信息技术快速处理大量信息的能力，发挥知识的效用，提高决策的理性程度。
（3）如何应用现代信息技术快速处理大量信息的能力，以协助决策者进行问题分析、方案创造、结果判断与风险管理。
（4）如何应用现代信息技术，提高政府的服务品质。
（5）如何应用信息技术和加强组织的竞争优势，促使组织结构合理化。
（6）如何应用信息科技来改善公共服务的生产力。
（7）如何应用信息技术来加强与公民的互动关系。
四、政府信息管理的范围
信息管理：是指通过一种及时、准确、有效的方式来收集、存贮、综合、比较、分析和传播组织内外部信息，以便实现有效的组织管理。
  政府信息管理工作就其范围来讲，是极其广泛的。根据学者卡尔森和欧佛门（Garson and Overman）的看法，公共管理者在信息管理方面的工作，包括表
    10—1所示的四大类活动：信息系统管理、电脑应用、平面文件信息系统、表格管理与记录安全。
表10—1
大项活动 细目活动
A．信息系统管理 1．系统设计
2．与决策者的界面
3．资料输入的处理与分析
4．资料库管理
B．电脑应用 1．资料处理
2．软体发展
3．硬体购置与管理
4．电脑辅助指导
5．信息收集系统
6．文字处理
7．决策辅助系统
C．平面文件信息系统 1．档案管理
2．文献管理
3．图书馆行政
4．印刷与复印
5．微软片与档案行政
6．语音与视听
D．表格管理与记录安全 1．安全规范与系统
2．记录存放

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第七节　政府财务审计


一 、政府审计的范围

审计：是由独立的专门机构或人员接受委托或根据授权，对国家行政、事业单位和企业单位及其他经济组织的会计报表和其他资料及其所反映的经济活动进行审查并发表意见。

　　一般而言，包括以下几个方面：

　1．财务管理审计和合法性审计

这是传统意义上的审计情况，要求：政府财务报告所批露的信息是公正的；政府的财务往来是适当的、合法的；数据是准确的；所有财务事项都作了适当的记录；经营政府财务管理的公务人员是称职的。

　2．效率性和经济性的审计

　主要关注政府的支出是否符合经济和效率的原则，是否达到了最大化的结果。审计范围包括：需要完成或提供商品或服务的数量；成本核算和支出的合理性；资金保管和使用的合理性；资金来源的合理性；收费商品或劳务收入的合理性。

　3．计划绩效审计

绩效审计：包括检查和判断政府计划和行动的预期结果和效益是否达到，以及立法或行政机关确立的目标是否适当。　

主要包括下列方面：对预期结果产生负面影响的管理薄弱环节；对可能更有效或成本更低的达成目标的途径进行选择；外部的效益或损失，也就是当初确定计划时没有预计到的效益或损失。

二 、政府审计的类型

　1．事前审计和事后审计

　事前审计是在财务往来发生前的审查，主要审查其是否合法。事后审计是在会计期终了时对财务往来的审查。它能履行政府审计中的所有审计范围。

　2．内部审计和外部审计

　内部审计是指履行审查的审计者是政府行政部门的成员，其目的是通过提供信息、分析、评价和发表与管理职责及目标有关的意见，以加强管理，以便达到组织的目标。外部审计与内部审计相反，外部审计的审计者是被审查的政府或政府机构以外的执行机构的成员。

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第六节　政府采购管理


一、政府采购的一般准则

政府采购：指政府为提供公共产品与服务而进行的一系列购买活动。

根据国际组织和有关国家的规定，政府采购协会提出采购的准则包括

1.透明。采购作业应公开，不能私下进行，避免有利益输送之嫌；

2.一贯性。采购方式、流程与政策应前后一致，不得朝今夕改；

3.公众的信任。采购作业应做到赢得人民的信心，即以公开诚信原则进行，无贪污不法之行为；

4.公平对待厂商。对于所有符合提供产品条件的厂商皆一视同仁，不得厚此薄彼，图利特定厂商。

5.提升经济与最大化购买价值。购买应以最低成本方式取得财货，即让经费的使用获得最大化购买价值。

6.促进竞争。政府应通过向不同厂商的购买来促进市场的竞争，而非造成厂商独占力量的增加；

7.监督保证品质与无瑕疵。确保所购买之财货品质的完整无缺，以符合公务需要及减少损失风险的发生。

二、政府采购的方式

政府采购事务可分为由各部门自行采购的分散采购、由专门部门负责采购的集中采购及各机关联合采购三种：

（一）分散采购

1．分散采购的优点为：高度专业部门可自主决定采购决策，以其专业知识分辨采购物品的品质，亦可配合其业务需要进行采购。

2．分散采购缺点

（1）不易产生标准化采购作业指导

（2）采购决策可能与预算财务制度不合。

（3）采购财货与劳务缺乏内部控制。

（二）集中采购

1．集中采购的优点

（1）节省采购成本，建立有效率的采购制度。

（2）减少各部门个别采购可能造成的不当行为。

2．集中采购的缺点

（1）各部门需配合采购部门进度而调整业务。

（2）对采购部门及人员有较高要求：熟悉供给来源；了解定价与市场特征；了解组织法令限制；对审查与执行采购政策负责；与销售厂商或承包厂商互动；在投标过程中代表组织。

（三）联合采购

是指各机关联合起来共同采购，其目的在于节约成本。

1．联合采购的优点为：

（1）可采购到较低价格的产品。

（2）品质管制较个别机关为佳。

（3）对厂商有较多的选择。

2．联合采购的缺点有：

（1）参与的机关需放弃部分弹性。

（2）参与的机关可能需配合联合采购的时间而改变其操作规程方式。

（3）将原由机关控制的品质管理移至其他地方。

（4）增加运输成本。

三、政府采购制度、方法与决策

有效率的采购需建立在完善的制度基础上，也就是需要有相关的法令规章与作业程序，对各项基本要素与采购方法予以合理规范。

1．采购制度之基本要素

一个完善的采购制度需规定以下事项：

（1）订定组织内部采购之各方面责任。

（2）采购财货与劳务的方法。

（3）规格说明书的格式。

（4）销售厂商与承包商之规定。

（5）行为道德标准。

（6）内部控制。

（7）存货管理。

2.采购方法

采购的方法一般可分为四种：竞标、比价、议价、非竞争性协商

(1)竞标。采购以竟标方式进行，是当市场上有许多潜在的供应商时，竞标可以获得最低廉的价格，以节约采购成本。采用竞标的方式，应公告、公开拟采购的产品需求，让所有有兴趣的供应商皆可参与。

(2)比价。以比价方式进行采购，可以允许厂商所提计划书更具弹性，同时也可以不需公告，而由采购机关选择适当的投标人进行比价。

(3)议价。一般是发生于只有少数符合条件的供应商或服务提供者，政府机关商请其提出议案价，机关可以公开或不公开方式进行。对于议价提案可以经过机关与供应商之间的协商予以修正。

(4)非竞争性协商。非竞争性协商出现的情况系市场上只有一个供应商，因此没有选择与竞争的机会，只有采取与惟一供应商谈判协商的方式，决定采购金额与数量。

四、采购人员的伦理

采购人员首先要重操守品德，对于经管业务要尽忠职守，同时还要特别强调诚实。对于采购亦需要不断接受各种有关采购业务的训练，对于所采购的物品之市场信息等应充分搜集与了解，对于采购人员的伦理要求有以下五项：

（1）避免利益结合。

（2）行为公开。

（3）不得接受酬金。

（4）不得接受好处费。

（5）利益回避。

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第五节　政府财务报告


一、政府财务报告的目的和功能

1．政府财务报告的目的

是为评价管理效果和资源占用情况提供有用的信息，它报告政府即政府机关已获得了什么和将能获得什么。体现在下列四个方面：

1.作为衡量政府施政绩效的依据。

2.作为了解政府财务状况的判定标准。

3.作为分析工作业务成本的工具。

4.作为判断财务合法的依据。

2．财务报告的功能

（1）承诺与职务。财务报告提供上级单位或权责机关以及使用者一种保证，确认该组织在使用经费资源时确实遵照相关法令的规定与要求。

（2）责任与回溯报告。公共部门财务报告一方面可衡量施政管理之绩效，以作为组织与组织间，或者不同公共部门执行者预算绩效之比较；另一方面亦可提供外界有关该部门产品或服务之成本信息，以评估其资源使用之效率与效能。

（3）规范与授予信息。提供规划未来政策与行动的基础；同时也为未来即将委办的经费支出提出支持性的信息。

（4）生存能力。向外界证明组织的生存能力，并向社会说明其未来可以继续提供产品或服务。

（5）公共关系。为组织上提供一个机会，向有影响力的使用权者、员工和社会大众介绍施政绩效与成果。

（6）事实与数字的来源。提供给其他有兴趣想了解该组织的个人或团体有关财务上的资料来源。

二、政府财务报告的质量要求

1.及时性。财务报告会因其过时而失去其价值，所以财务报告须及时，以便充分利用。

2.内容的公正性。财务报告所反映的事务必须符合实际情况，以便人们准确了解有关财务运转的情况。

3.适用性。提供的信息必须面向客户的要求。

4.可信性。财务报告提供的信息是有依据的，并且反映的情况是有意义的。

5.可比性。财务报告提供的信息应该便于比较以满足作出决策的需要

6.中立性。财务报告的信息不应有故意的倾向性和偏见。

7.物质性。财务报告应该包含物质的和质量的或数量的信息。

8.连贯性。它所反映的物质内容在不同时期都按不变的基础进行。

9.内涵的丰富性。财务报告中的信息是可理解的、清楚的以及简明扼要的。

三、政府财务报告的需求者

1.民意代表

2.选民或纳税人。

3.顾客

4.公务员

5.消费者与供给者

6.政府机关报

7.市场竞争者

8.管制者

9.捐赠者

10.其他关心的团体

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第四节　政府会计


　

政府会计和企业会计在许多方面都是相似的，但两者又有区别，主要表现在：

1.目的不同

2.所受法律、法规的影响不同

3.资金来源不同

4.会计制度方面不同。

为保证建立有效的政府会计，许多国家都建立了严格的政府会计制度、程序和准则。如美国的政府会计原则如表所示。


美国全国政府会计委员会会计原则
  
1．依法经营原则

2．会计原则和法律规定之间的冲突

3．预算和预算会计的原则

4．基金会计原则

5．基金类型原则

6．基金编号原则

7．基金账号原则

8．固定资产的估价原则

9．折旧原则

10．会计基础的原则

11．账户分类的原则

12．统一术语和分类的原则

13．财务报告原则


美国注册会计师协会重申的会计原则

（一）遵守法律原则

（二）预算和预算会计的原则

（三）基金会计原则

（四）长期会计原则

（五）固定资产会计原则

（六）会计基础原则

（七）财政决算原则


　

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第三节 政府预算制度及其评估



在传统预算制度之后，出于不同目的，政府预算制度一直有很大变化。各国政府当局及财政学者，常致力于预算制度的改革，力求使预算制度不仅成为民主政治的工具，进而达成经济政策的任务以及实现科学管理的效果。其中有达成经济政策任务为目标的复式预算，以实现科学管理效果为目标的绩效预算、设计计划预算和零基预算。

一、复式预算

　复式预算制度的作用，在于发挥预算的经济功能，亦即使预算达成经济政策的任务

1. 复式预算的优点为：

　（1）不发达国家的民间资本积累有限，政府的作用具有重要性。复式预算的编制足以明确资本形成的资金来源，并了解公共资本的积蓄动向。

　（2）经常性预算与资本预算的划分，政府可以按轻重缓急，衡量经常与资本支出，便于考核经常支出，且以其结余资金用于投资。

　（3）复式预算使财政的运用，不再受狭义的预算平衡观念的拘束，对资本支出，可以按经济情况予以必要的调节。

　（4）不发达国家制定长期经济发展计划时，复式预算能使每年的预算与该项长期计划保持密切而长期的联系。

2. 复式预算的缺点

　（1）资本预算固为动员资源，促进经济发展的工具。但可能出现尽量加强资本支出，而过分节省经常性支出，重视物资投资，而忽视教育、卫生方面的投资。

　（2）资本预算固为资产或企业管理的工具，对公营企业较多的国家有利。然而如果尽以公债从事投资，而且税收收入供应经常性开支，势必形成资本支出过度膨胀

　（3）资本预算的采用，对公共工程的举债投资，在前后期延续的使用者之间，可实现公平负担。但若政府所举办的公共工程若有规则性，事实上并必须依赖资本预算的采用，而且举债投资，增加了以后的负担。

一、绩效预算制度

绩效预算制度：是指以政府应做的工作或应提供的服务事项为基础，并汇总表示每一工作与服务的事项所需的成本而编制预算的制度。绩效预算的目的，在于便利政府在会计年度内，完成各项工作计划与所列举的具体建议。

　绩效预算的目的，在于便利政府在会计年度内，完成各项工作计划与所列举的具体建议，其编制是以政府应做的工作或应提供的服务事项为基础，并汇总表示每一工作与服务的事项所需的成本。

1．绩效预算的特征

　（1）注重最后产出而非投入；

　（2）强调各种产出或计划所需投入间的关系；

　（3）尽量使计划包罗无遗，并关注于活动所具有的全部贡献及其发生的全部成本。

2．绩效预算的优点

　（1）寻求工作衡量单位，计划每一计划单位所耗成本，以决定各项工作是否值得实施；

　（2）针对过去成果与现行计划比较，借以考核计划的成本变动情况；

　（3）比较各机关同性质之活动所需之经费，以便考核行政管理效率，并提出改进意见；

　（4）把企业成本引至政府，有助政府机关成本-效益分析。

3．绩效预算的缺点

　（1）绩效预算基本上着眼于管理上的经济效率，往往忽视了政府活动的政治性，尤其是政治回应性。

　（2）绩效预算因未能建立成本会计制度与成本意识而难以采行。

　（3）政府机关之活动，有时涉及无形成本、抽象成本、难以确立工作衡量的标准。

　（4）强调单一年度预算与计划的配合，对组织之未来目标政策设计无法连贯。

　（5）绩效预算强调成本效率，对国家资源之整体规划比较忽略。

三、设计计划预算（设计计划预算制度：是指审视一国长期的政策目标与机会，以及国家当前所达成之目标与可运用之资源，利用一切分析工具，评估各种公共计划的成本与效益，协助国家最高当局拟定最佳决策，以利用国家资源的合理分配的预算制度。）

　设计计划预算制度以设计为中心，以分析为手段，借以达成提高行政效率为目标，它与以控制为中心的总额拨款，以管理为中心的绩效预算制度均不相同。

1．设计计划预算制度的特点

以运作化观点去分析计划的目标。

分析一年和数年内政策计划的总成本。

分析达成目标的不同方式，可使用成本效益分析的方式进行。

以比较方式去研究分析所有政府政策计划之成本与利益的系统方法。

2．设计计划预算制度的优点

1.设计计划预算融合设计、计划、预算三者为一体，注重设计功能的发挥。

2.采用长程方法，预先设计数年间之政策成本与效益，详实考核。

3.阐明国家目标，辨认何者为最迫切者，并确定达成目标之政策途径及其成本之计算，表示政府努力改善公共政策决定的决心。

4.便利政府资源作最佳运用，注重资源配置的效率，以最低成本最大效益的原则，寻求达成目标之各种交替方案，以避免国家资源的浪费，达到最适当计划的最佳报偿。

5.使长期政策计划目标之设定与短期预算之编制形成有机的联系，提高总体资源配置的效率。

6.利用成本效益分析的方法，对于具有决定性的重要因素，尽可能予以数量化，以建立具体的评估标准。

7.明确确立政策目标，详细标明各种政策决定的过程，以符合政府预算公开负责的态度。

3．设计计划预算制度的主要缺点

1.实际成本不易确定，尤其以间接成本为最，而共同成本亦难以精确推算，尤其国防及外交政策等公共财政性质之最重要施政工作，则不易确定其效益。

2.预算全由高层作重大决策，容易使决策者集权于中央政府。

3.以明确目标和量化方法解决问题，容易遭致政治冲突与对抗，特别是立法部门以及利益集团间难以调和。

4.设计计划预算虽是“目标导向”的技术，但国家的目标有时是难以认定的，有时受国际政治与经济的影响，故难以评估。

四、零基预算

1．零基预算制度的特点

零基预算制度：是指每种政府计划和活动应在新的会计年度归于零，以现有的计划和活动合理存在为基础而编制预算的制度。
（1）每种政府计划和活动应在新的会计年度归于零，重新开始。

（2）现有的计划和活动不应该自动地预算拨付，而应由行政主管合理说明其继续存在的理由。

（3）强调计划的发展。

2．零基预算制度的优点

（1）以零为预算编制基础，不受往年预算金额的拘束，对新旧计划均须考虑，可避免传统预算累积加成与持续膨胀的弊端。

（2）一律以决策包的效益评估为基础，删除效益较低的计划，可使国家资源予以合理配置。

（3）承袭设计计划预算之精神，仍有长程规划与整体资源合理配置的优点，但决策包由基层人员拟定，符合下情上达，注重基层沟通的民主精神。

（4）新旧计划以同一基础评估，具有兴利除害、提高行政效率的效用。

（5）决策方案优先顺序的排列与分级，有助于预算分配的弹性，不至于形成累积庞大会计剩余与不足的问题。

3．零基预算制度的缺点

（1）建制初期将会增加会计人员和各主管人员的工作负担。

（2）一些政务活动难以用数量化来衡量其效益。

（3）删除旧计划或裁减机关人员数额，容易增加人事上的困扰。

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第二节 公共预算的原则


一、传统强调民主政治监督的预算原则

　针对传统预算所强调的民主政治监督功能及财务收支规划功能，德国学者New Marks 的八点原则最具代表性。

　（1）公开原则。即政府预算内容应公开，让所有国民皆能充分了解政府的收支状况、财务计划及施政内容。

　（2）明确原则。政府预算的收入来源及支出用途、项目与分类皆应明确。

　（3）事前决定原则。即政府预算应在年度开始前，经由议会通过。

　（4）严密原则。预算应对各个支出项目产生约束力，并力求与将来的决算一致。

　（5）限定原则。预算的各个项目间应有明确的界限，禁止经费相互流用，同时限定须在同一年度支出。

　（6）单一原则。国家的财政收支应纳入一个预算内作综合表示，不得另有独立的预算，即预算需单一，不得重复。

　（7）完全原则。所有收入与支出完全列入预算中，亦即不得任何预算外收支，以维持国家财政的完整。

　（8）不相属原则。任何财政收入与支出，不得有个别相属关系，如以特定收入应列支特定支出。

二、提升行政绩效的预算原则

　基于预算的经济稳定、资源配置及行政管理等功能，现代的预算原则不应再局限于民主政治监督控制，政府行政责任与行政职能的加强更为重要，美国前预算局局长史密斯所倡议的新预算原则有下列八项：

　（1）计划原则。政府所有预算皆应按计划来编制，预算反映政府计划。

　（2）责任原则。行政首长对于预算的责任是使行政机关的计划符合立法部门所反映的民意，并以最低廉的成本来执行计划。

　（3）根据报告原则。预算的编制、立法与执行，均应根据政府各机关的财务及业务报告，而非盲目地任意决定预算。

　（4）具备适当权力原则。行政机关必须具备执行预算的权限及执行职权的必要人员。

　（5）多元预算手续原则。政府的手续，可依行政活动、工作计划的不同而有差异，无需强求一致。

　（6）自由裁量原则。在不违反施政方针或目标下，可授予各机关自由裁量的空间，使其更有效的使用资源。

　（7）预算时间弹性原则。政府施政计划的实施及经费支出的时期，可随总体经济状况作必要而有弹性的调整。

　（8）预算机关关联原则。中央预算机关与各机关执掌预算及计划的部门，应相互保持充分联系、协调与合作的关系。

　预算的规范性原则并非一成不变的，预算原则将随着预算的时代功能及制度的演进而改变，学习预算原则的目的，主要在了解如何通过这些原则进行预算过程，达成预算制度所预期的功能。

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第九章 公共预算与财务管理

第一节  公共预算的性质、功能

       公共预算：是指一国政府在一定时期内为达成政治、经济和社会目标，依据国家之施政方针，以国家整体资源与国民负担能力为评估基础，所预定的公共财政的收支计划，也即经过政治程序所为之的国家资源配置。　
1.政府预算的性质
         政府预算本质是一个分配稀有资源的活动。它意味着政府在不同的潜在支出目标之间作出选择。在预算文件中，政府表达了其基本的价值偏好，所欲完成的各项政策、行政措施。公共预算作为政府治理的工具，是政府施政的蓝图。
2.政府预算功能
  1.为达到施政优先次序、目标及政策所从事的资源配置
  2.通过税收和借贷（公债）筹措预算财源
  3.通过与货币政策的协同，以预算展现的财政政策稳定经济发展
  4.促使政府机关对预算资源使用达到效率、效能的运用责任
  5.控制支出的合法性、确实性并与政府决策相吻合
  6.提供不同层级间资金转移的机制
  7.作为预算计划的社会和经济发展的工具
8.经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济、效率和效能

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第七节　公务人力资源管理发展的新趋势


　

公务人力资源管理，自1980年以后，随着公共环境的变化，也呈现出了新的特点和趋势，概括起来，主要有以下几个方面。

1.知识工作者的兴起以及政府职业化

随着知识经济和信息社会的到来，随着政府管理复杂性的增加，随着政府管理对大量信息的需求，随着政府管理日趋技术化和专门化，政府管理对专门性人才的需求更加强烈，这一切均导致了知识工作者的兴起。


2.从消极的控制转为积极的管理

　所谓积极的公务人力资源管理， 是要在已有的公务人事制度的基础上，创造一个公务人员潜能发挥的良好环境，促使公务人员具有使命感，从而使组织目标的达成和效能的实现。与传统的控制导向不同，新的公务人力资源管理强调“授能”（Empowerment），即授权赋能，主要特征表现在：

1.对公务人员达成行政绩效和服务品质的高度期望和高度信心；

2.开放参与决策的机会；

3.提供行政人员发展自主性的机会；

4.设立具有意义与具有激励力量的目标；

5.发展组织的共同愿景；

6.发展并维持组织成员之间信赖、开放的沟通；

7.信息的开放与透明；

8.公务人员的权益保障；

9.强调相互的利益；

10.人事制度的公正性。


3.公务人力资源发展的重视和强调

公务人员面临的是一个快速变迁的社会，过去被动式的学习已经无法适应时代的要求，具备新的学习能力是公务人力资源发展出的核心，学者马库德（Marquard,1996）称之为新学习，它具有以下特征：

1.学习的目标是欲达成组织绩效；
2.学习的重点着重于“学习如何学习”的过程；

3.灵活适用具有弹性的组织结构，使学习多样化；

4.学习时要发挥及运用创造力，培养非直线式、直觉式的思考；

5.学习可使人们更有意愿及能力发挥创造及分享经验；

6.持续不断的学习、多元化的学习才能更有效率地迈向成功；

7.鼓励人们积极参与及投入各项组织的活动；

8.组织应具有开放性的特性，对于不同的学习方式都能够讨论及包含；

9.学习是一连串的规划、执行与反馈过程；

10.强调教学相长，相互学习；

11.将学习融入工作台中，同时成为生活中不可分割的一部分。

4.人力资源管理与新型组织的整合　

在信息技术的冲击下，传统的金字塔形的组织机构正在让位于新信息社会更合乎需要的组织结构，新型的组织结构将具有如下特色：

对环境具有开放性；

组织结构的弹性化；

组织更趋扁平化，中层管理的削减；

强调通过对话建立权威，权力的均等化；

信息的共享和决策的开放；

权力结构从集中、等级式的，转化为分散网络式的；

从自上而下的控制转为相互作用和组织成员自我控制；

组织的价值观从效率、安全、回避风险转向效能、敏感性、适应性和勇于创新；

组织的地位结构更倾向于以专门技能和专业知识为基础；

10.组织协调的手段更多地强调建议和说服，而不是高压强迫。

5.公务人力资源管理的电子化

人力资源管理的电子化和网络化，可以增加效率，节约成本；有利于人力资源战略和政策制定；有利于加强人员之间的沟通与联系；有利于实现参与管理。

6.政府人力精简与小而能的政府

政府组织规模庞大会导致财政赤字、，绩效低下、成本扩张，因此，各国政府机构改革的一项重要任务就是要缩减人员，提高办事效率。

7.绩效管理的强调与重视

绩效管理意味着组织管理者为公务人员规划责任及目标，以使他们的能力获得最大的发挥；并通过绩效考评，以此作为公务人员奖惩的依据。一个有效的绩效管理系统应包括以下几个部分：

对每一项任务及价值作清楚的陈述；

规划一套用以建立个人行为表现契约的程序；

建立一套流程，作为公务人员能力改善计划的基础；

订立绩效指标；

建立绩效评鉴机制。

8.公务伦理责任的强调和重视

近几十年来，越来越多的公职人员的不道德行为（如腐败）导致了政府威信的下降，导致了公民对政府官员产生“信任赤字”，严重者甚至影响到政府的合法性问题，在此背景下，通过强调公务人员的伦理道德责任而重振政府的威信，就成为公务人力资源管理的一个显著特征和趋势。

中层干部

第六节　工作生活质量----公务人力资源管理的新策略

　
一、何谓工作生活质量

（工作生活质量：指通过有计划地组织干预方法，以改善组织效能与组织成员福利的过程。它包含工作环境和工作安排、员工参与、人际关系、经济报酬和福利、个人自我实现与潜能发挥。也就是说，工作生活质量实际上表示组织成员在广义的工作环境中，个人的许多需求能被满足的程度，满足程度越高，表示其工作生活质量越高，反之，则越低。）

　工作生活质量（Quality of Working Life, 简称QWL）有多种含义，基本上倾向于三种不同的取向：（1）强调工作中某些条件的质量的提升；（2）强调工作生活品质领域内工作环境能满足个人需求的程度；（3）强调改善个人福利和组织效能的方法。

　我们对工作生活质量采取比较宽泛的定义，将其定义为：通过有计划地组织干预方法，以改善组织效能与组织成员福利的过程。它包含工作环境和工作安排、员工参与、人际关系、经济报酬和福利、个人自我实现与潜能发挥。也就是说，工作生活质量实际上表示组织成员在广义的工作环境中，个人的许多需求能被满足的程度，满足程度越高，表示其工作生活质量越高，反之，则越低。

二、工作生活质量的发展

　从20世纪60年代以来，由于下列方面的原因导致工作生活质量在发达国家发展成为一场普遍的社会运动。

　1、物质生活水准的提高，使工作者转而追求权利、平等、及成功。

　2、教育水准的提高，使工作者的期望提升及对权威的接受程度降低，而要求参与和影响。

　3、劳动者权益法的实施，权利的平等化，使劳动者觉悟到自己应有的权益。

　4、社会民主化进程的发展，使得主雇关系已不是施恩与受惠、指挥与服从，而是员工的自尊与荣誉、雇佣间的平等关系。

　5、新价值观形成，人们普遍认识到工作、收入、就业福利和高水平的生活，不再是特权而是权利。

二、工作生活质量的标准

　学者瓦尔顿(Walton,1973)认为，构成生活质量的标准包括：

1.公平合理的报酬；

2.安全与健康的工作环境；

3.直接运用与发展个人能力的机会；

4.持续成长与安定的机会；

5.工作组织中的社会整合；

6.工作组织中的宪法保障；

7.工作对整体生活的影响；

8.与工作生活相关的社会因素。

另外，在美国，根据80年代的舆论调查，提出了人们最希望工作的前10种工作环境，它们是：

1.工作中的相互尊重；

2.有意义的工作；

3.重视工作质量；

4.发展技能的机会；

5.主管人员能倾听关于改进工作的建议；

6.执行指示时可以考虑自己的情况；

7.能了解自己工作的最终成果；

8.主管人员重视效率；

9.不是过分容易的工作；

10.能了解工作的进度情况。

综合诸家看法和经验观察，工作生活质量与以下几个方面的关键问题有着密切的关系：

（1）如何促使人事制度的公正化，包括录用、升迁、绩效、奖惩等的公平性；

（2）如何帮助员工发展能使他们实现其能力和兴趣的事业，同时，又符合组织事业发展的需求；

（3）如何使工作本身更有意义和挑战性（包括多样化、成就感和自主性等）；

（4）如何使各种类型的奖酬更有效地激励员工，并保障员工的福利；（5）如何建立和促进更为良好、和谐的人际关系和群体间关系；

（6）如何促进组织成员的参与、民主，并实现权利的均等化；

（7）建立和保障安全与健康的工作条件和环境；

（8）如何才能使理想的已经确认的组织目标和变革得以实现。