《河南日报》理论版刊登我校高卫星教授文章《破除户籍藩篱惠及亿万群众》

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2014年8月21日《河南日报》04理论版

                                     破除户籍藩篱惠及亿万群众

                                              高卫星

    创新人口管理，加快户籍制度改革，是十八届三中全会提出的全面深化改革的重要内容，也是推进相关经济社会领域改革的一项基础性工程。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（下称《意见》）标志着这一改革进入全面实施阶段。作为新型户籍制度的主要内容，《意见》提出的建立城乡统一的户口登记制度、建立居住证制度和健全人口信息管理制度这三项创新的制度，构成了我国新型的人口管理制度，对促进社会流动和迁徙、保障公民享有基本公共服务的权利、实现全国人口信息跨地区跨部门共享具有重要的价值和意义，是巨大的历史进步。
    打破城乡二元户籍壁垒
    我国传统的户籍管理制度起源于20世纪50年代末，该制度以法律形式对城乡人口流动予以限制，并根据地域和家庭成员关系将户籍属性划分为农业户口和非农业户口，从而形成城乡分离的二元户籍管理模式。在新中国成立初期，该制度曾起过积极作用，但随着社会发展时代进步，其弊端日益彰显。此次户籍制度改革，打破了传统的城乡二元户籍壁垒，明确提出“建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口”。这是人口管理制度历史性的突破。
    在现代国家，国民的唯一身份标识是公民。新型人口管理制度，破除了城乡分割的身份二元结构，意味着将不再以农业户口与非农业户口为依据区分农村人与城里人，改为根据居住地和从事的职业区分城镇人口和农村人口、农业人口与非农业人口，打破了城乡分割的户籍壁垒，从而实现居民生而平等、身份统一，不仅体现了社会的公平和正义，更重要的是为市场经济条件下人口自由迁徙提供了制度保障。
    改革开放以来，随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，我国形成了大规模的人口流动和迁徙。2013年底，全国农民工总量是2.69亿，其中外出农民工1.66亿。数量巨大的农民工虽在城镇就业居住却无法去除他们身上的“农民”标签，更难以享受到城镇户籍居民的公共服务和社会福利。新型人口管理制度适应了城镇化快速发展和人口加速流动的需要，解除了人口流动和迁徙的限制，加速了人力资源和各种经济要素的自由流动，束缚亿万农民工落户并逐步融入城镇的制度障碍被破除。
    保障城镇无户籍常住人口权利
    由于存在着事实上的城乡差别和区域不平衡，短时间内全部解决在城市尤其是大城市和特大城市就业居住的农业转移人口和其他常住人口的落户问题是不可能不现实的，但又要保障他们作为公民应该享有基本公共服务的权利，因此《意见》通过建立居住证制度并以居住证为载体，建立基本公共服务提供机制，保障了他们的公民权利。
    其一，居住证比户口更易取得，除居住时限要求外无其他附加条件。公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，即可在居住地申领居住证。从各地实践情况看，有的城市甚至将居住证作为一项公共服务，免费登记领取，以此鼓励积极申领。
    其二，居住证持有人可以享有与当地户籍人口同等的基本公共服务权利。这些基本公共服务项目包括劳动就业、基本教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等。不同的城市对持证人享受基本公共服务项目的范围会有差异。
    其三，居住证持有人以连续居住年限和参加社会保险等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的其他公共服务权利。这些公共服务包括中等职业教育资助、就业扶持、养老服务、住房保障、社会福利、社会救助以及随迁子女在当地参加中考、高考等权利。这些公共服务权利的获取，可能城市情况不同会有所区别，但随着居住年限和参加社会保险年限增长以及落户积分提高，享受的公共服务也会逐步增加。
    由此可见，居住证制度作为一种新的人口管理制度安排，具有过渡性、服务性、阶梯性的特点。其分层享受不同公共服务的制度设计，为非户籍的常住人口在城市生活提供了上升的空间，既保障了公民权利，也为他们合法平稳地转变为城市人、本地人设置了制度阶梯，为推动其他领域改革，推进城乡发展一体化创造了有利条件。
    实现全国人口信息的整合和共享
    人是国民经济和社会发展的主体，各级政府部门、企事业单位、社会团体及公民个人对人口信息有着广泛的需求。囿于现行的管理体制，我国各类人口信息建设和管理任务分散于各相关部门，重复建设现象严重，信息完整性和准确性不高，更新维护机制不完备，跨部门交换和共享尚未实现。因此早在2002年中央就明确提出要建立全国人口基础信息库。作为新型人口管理制度的重要内容，建设完善以公民身份证号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库意义重大。
    一是能为国家制定发展战略和政策提供信息支持。通过人口基础信息库建设，可以全面、准确掌握人口规模、人员结构、地区分布等情况，从而为科学编制经济社会发展规划、制定相关公共政策等提供可靠的依据。二是可以实现人口信息数据跨地区跨部门互联互通。长期以来，我国对人口的服务和管理分散在政府各个部门，信息系统相互独立，不能互联互通。建设和完善国家人口基础信息库，分类完善相关部门的信息系统，可以实现全国人口信息的整合和共享，实现各类人口数据的跨地区跨部门的运用，同时可以避免重复建设，降低人口信息化的成本。三是可以更好地为人口服务和管理提供支撑。随着工业化、城镇化的快速推进和全国人力资源市场的形成，跨区域的人口流动会更加频繁。国家人口基础信息库的建设和完善，为跨地区人口流动服务和管理提供了信息支撑。
                                                         （作者系郑州大学公共管理学院教授）