公共管理学专题详解

中层干部

第四节　公共部门全面质量管理


（一）全面质量管理的含义



　全面质量管理是一种全员参与的、以各种科学方法改进组织的管理与服务，通过高素质和不断改进的产品和服务，获取顾客满意的管理理念、制度和方法。一般而言，全面质量管理都是以战略、远景、作业三者为主，具体特征为：



　（１）全面质量管理的范围，包括组织、社会及社群，以最佳客观标准作为评价标准；



　（２）全面质量管理是质量改善的整体制度；改善质量的方法，依据实施的决策，而非主观臆断；



　（３）全面质量管理的内容，不仅限于顾客（使用者）所得到的产品或服务的质量，也包括改善组织内部绩效的一切作为；



　（４）全面质量管理认为质量是组织内部一切业务的必然结果，所有部门及成员皆应参与；



　（５）全面质量管理是一种管理方法，要求一切工作、程序能全程无误的完成。



　显然，全面质量管理是一种强调顾客中心、绩效中心、前馈控制、全面管理的一种现代化的管理典范，它与传统的管理的确有许多不同之处。表12-1列举了两者的不同。



　　　　表12-1　传统管理与全面质量管理的区别





传统管理
全面质量管理

１．组织文化
　　个人主义、专业分工、独断领导、利润至上、追求生产力
　集体努力、跨部门合作、教导授能、顾客满意、追求品质

２．沟通方式
下行沟通
　下行沟通、平行沟通、斜向沟通、多向沟通

３．意见表达和参与方式
　主管裁定、建议制度
　正当程序、品质管理小组、态度调整

４．工作设计
　效率、生产力、标准化作业程序、狭窄的控制幅度、详尽的工作说明书
　品质、顾客导向、革新、宽广的控制幅度、自主化的工作范围、充分授能

５．训练项目
　工作相关技能、单一部门业务技术性质知识、生产力
　广泛技能知识、跨部门业务、诊断问题与解决问题的相关知识、生产力与品质

６．绩效评估
　个人目标、由主管考核
　团体目标、由顾客、同事以及主观三者共同考核、强调品质与服务

７．薪资制度
　以个人为单位争取功绩、加薪以及福利
　以团队为基础发放薪赏、财务酬劳、非财务性质的表扬

８．卫生医疗与工作安全
处理问题
　预防问题、安全计划、保健计划、员工互利

９．考选升任与职业生涯发展
　由主管考选、狭窄的工作技能、以个人绩效决定升迁、单一部门的直线式生涯途径
　由同事考选、解决问题的能力，以团队表现决定升迁、不同部门的水平式生涯途径



　

（二）公共服务的质量标准



　根据美国“联邦质量协会”的规定，政府的服务品质，主要包括以下七项：



　１．绩效。绩效是民众在接受政府部门所提供的服务时，首先考虑的最重要的因素。



　２．专业特色。这是补充基本的政府产品与服务品质的第二项标准。



　３．可信度。对于许多民众而言，最重要的品质标准是服务或产品应具有的可信度。所谓的“可信度”系指某一服务或产品对民众带来利益的持续时间的长短。



　４．持久性。是指某一服务或产品对民众带来立即的持续时间的长短。



　５．一致性。是指政府所提供的产品或服务，其成效是否符合预先所设标准的程度



　６．及时性。政府所提供的服务或产品，必须能够及时的满足民众的需求，或是政府能够及时的解决民众所遭遇的问题。



　７．变动性。指政府所提供的产品或服务是否会根据时间空间的改变而适时转变。民众的期望或需求是在不断变化和增加的，因此政府部门应随时掌握和了解民众的需求或愿望，只有这样，才能提供符合民众期望的产品或服务。



（三）政府全面质量管理的推行



　　１．实施步骤



　美国联邦政府自1988年起沿用了企业界的TQM的理念，加以改造，使之适合公共部门。他们总结了七大具体步骤。



　（１）高层人员之领导与支持。全面质量管理最重要的构成要素是来自与高层人员的领导与支持。高层人员必须直接且积极的投入，并为建立一个鼓励变革、创新，以工作为荣以及为了公共利益而持续不断的改进的组织环境而努力。



　（２）策略性规划。其目的在于促进组织进行持续性的质量改善，并使之成为组织日常运作的重要组成部分，进而建立一个动态的和参与的规划过程。



　（３）以顾客为导向。一个具有高绩效的政府部门能够较好地满足民众的期望，因此积极地影响公众对政府施政措施的满意，正确地发掘公众的需求，即成为全面质量管理的重点。




（４）考评与分析。对品质的考评与分析，其直接目的在于降低错误与浪费，改进服务的成本与效能，提升服务的品质，最终确保组织能够切实掌握民众的需求和意向。



　（５）训练和奖惩。适当、适时的奖励可以振奋工作人员的士气与满意感，进而促使组织服务品质的改善。



　（６）赋予组织成员活力与团队合作。工作过程的改善只有在所有的组织成员，以及各个功能部门均积极投入努力的情形下，才能获得全面的成功。



　（７）品质保证。在全面质量管理的过程中，品质保证是自工作过程开始为开端，从资源的输入阶段即防止问题的产生，而不是传统管理中问题发生后才进行控制与检查。



　２．改善服务品质的指标



　（１）可靠性。即民众在第一次提出要求是，机关是否能立即提供正确无误的服务；能否遵守对民众的承诺；能否在制定的时间内完成对民众的服务。



　（２）回应性。当顾客需要服务时，组织能否提供便捷、迅速而亲切的服务；能否全力配合民众时间上的紧迫性。



　（３）能力。机关人员是否具备执行职务所需的专业知识和技能。



　（４）服务通道。机关服务民众的通道是否通畅；民众能否非常方便地与机关打交道；机关的服务时间和服务地点是否方便民众。



　（５）服务礼貌。机关人员在提供服务时，是否彬彬有礼、和蔼可亲；是否尊敬、体贴、善待民众。



　（６）沟通。机关人员能否耐心地听取民众的陈述；能否充分了解事情的来龙去脉；能否详尽细的向民众说明相关的法律法规，并尽力为民众解决问题。



　（７）可信度。机关人员的行为表现是否让民众信赖；机关人员能否处处以民众的利益为先；机关能否真正树立起“全心全意为人民服务”的良好形象。



　（８）安全感。政府应提供给民众安全、自由的环境，能够保护民众的生命、财产与隐私权不受侵犯。



　（９）善解人意。政府机关应了解民众的愿望，全力满足民众的需求。



　（１０）有形性。即机关的硬件设备是否适用，行政人员的衣着仪表是否得体。

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第四节　公共部门全面质量管理


（一）全面质量管理的含义



　全面质量管理是一种全员参与的、以各种科学方法改进组织的管理与服务，通过高素质和不断改进的产品和服务，获取顾客满意的管理理念、制度和方法。一般而言，全面质量管理都是以战略、远景、作业三者为主，具体特征为：



　（１）全面质量管理的范围，包括组织、社会及社群，以最佳客观标准作为评价标准；



　（２）全面质量管理是质量改善的整体制度；改善质量的方法，依据实施的决策，而非主观臆断；



　（３）全面质量管理的内容，不仅限于顾客（使用者）所得到的产品或服务的质量，也包括改善组织内部绩效的一切作为；



　（４）全面质量管理认为质量是组织内部一切业务的必然结果，所有部门及成员皆应参与；



　（５）全面质量管理是一种管理方法，要求一切工作、程序能全程无误的完成。



　显然，全面质量管理是一种强调顾客中心、绩效中心、前馈控制、全面管理的一种现代化的管理典范，它与传统的管理的确有许多不同之处。表12-1列举了两者的不同。



　　　　表12-1　传统管理与全面质量管理的区别





传统管理
全面质量管理

１．组织文化
　　个人主义、专业分工、独断领导、利润至上、追求生产力
　集体努力、跨部门合作、教导授能、顾客满意、追求品质

２．沟通方式
下行沟通
　下行沟通、平行沟通、斜向沟通、多向沟通

３．意见表达和参与方式
　主管裁定、建议制度
　正当程序、品质管理小组、态度调整

４．工作设计
　效率、生产力、标准化作业程序、狭窄的控制幅度、详尽的工作说明书
　品质、顾客导向、革新、宽广的控制幅度、自主化的工作范围、充分授能

５．训练项目
　工作相关技能、单一部门业务技术性质知识、生产力
　广泛技能知识、跨部门业务、诊断问题与解决问题的相关知识、生产力与品质

６．绩效评估
　个人目标、由主管考核
　团体目标、由顾客、同事以及主观三者共同考核、强调品质与服务

７．薪资制度
　以个人为单位争取功绩、加薪以及福利
　以团队为基础发放薪赏、财务酬劳、非财务性质的表扬

８．卫生医疗与工作安全
处理问题
　预防问题、安全计划、保健计划、员工互利

９．考选升任与职业生涯发展
　由主管考选、狭窄的工作技能、以个人绩效决定升迁、单一部门的直线式生涯途径
　由同事考选、解决问题的能力，以团队表现决定升迁、不同部门的水平式生涯途径



　

（二）公共服务的质量标准



　根据美国“联邦质量协会”的规定，政府的服务品质，主要包括以下七项：



　１．绩效。绩效是民众在接受政府部门所提供的服务时，首先考虑的最重要的因素。



　２．专业特色。这是补充基本的政府产品与服务品质的第二项标准。



　３．可信度。对于许多民众而言，最重要的品质标准是服务或产品应具有的可信度。所谓的“可信度”系指某一服务或产品对民众带来利益的持续时间的长短。



　４．持久性。是指某一服务或产品对民众带来立即的持续时间的长短。



　５．一致性。是指政府所提供的产品或服务，其成效是否符合预先所设标准的程度



　６．及时性。政府所提供的服务或产品，必须能够及时的满足民众的需求，或是政府能够及时的解决民众所遭遇的问题。



　７．变动性。指政府所提供的产品或服务是否会根据时间空间的改变而适时转变。民众的期望或需求是在不断变化和增加的，因此政府部门应随时掌握和了解民众的需求或愿望，只有这样，才能提供符合民众期望的产品或服务。



（三）政府全面质量管理的推行



　　１．实施步骤



　美国联邦政府自1988年起沿用了企业界的TQM的理念，加以改造，使之适合公共部门。他们总结了七大具体步骤。



　（１）高层人员之领导与支持。全面质量管理最重要的构成要素是来自与高层人员的领导与支持。高层人员必须直接且积极的投入，并为建立一个鼓励变革、创新，以工作为荣以及为了公共利益而持续不断的改进的组织环境而努力。



　（２）策略性规划。其目的在于促进组织进行持续性的质量改善，并使之成为组织日常运作的重要组成部分，进而建立一个动态的和参与的规划过程。



　（３）以顾客为导向。一个具有高绩效的政府部门能够较好地满足民众的期望，因此积极地影响公众对政府施政措施的满意，正确地发掘公众的需求，即成为全面质量管理的重点。




（４）考评与分析。对品质的考评与分析，其直接目的在于降低错误与浪费，改进服务的成本与效能，提升服务的品质，最终确保组织能够切实掌握民众的需求和意向。



　（５）训练和奖惩。适当、适时的奖励可以振奋工作人员的士气与满意感，进而促使组织服务品质的改善。



　（６）赋予组织成员活力与团队合作。工作过程的改善只有在所有的组织成员，以及各个功能部门均积极投入努力的情形下，才能获得全面的成功。



　（７）品质保证。在全面质量管理的过程中，品质保证是自工作过程开始为开端，从资源的输入阶段即防止问题的产生，而不是传统管理中问题发生后才进行控制与检查。



　２．改善服务品质的指标



　（１）可靠性。即民众在第一次提出要求是，机关是否能立即提供正确无误的服务；能否遵守对民众的承诺；能否在制定的时间内完成对民众的服务。



　（２）回应性。当顾客需要服务时，组织能否提供便捷、迅速而亲切的服务；能否全力配合民众时间上的紧迫性。



　（３）能力。机关人员是否具备执行职务所需的专业知识和技能。



　（４）服务通道。机关服务民众的通道是否通畅；民众能否非常方便地与机关打交道；机关的服务时间和服务地点是否方便民众。



　（５）服务礼貌。机关人员在提供服务时，是否彬彬有礼、和蔼可亲；是否尊敬、体贴、善待民众。



　（６）沟通。机关人员能否耐心地听取民众的陈述；能否充分了解事情的来龙去脉；能否详尽细的向民众说明相关的法律法规，并尽力为民众解决问题。



　（７）可信度。机关人员的行为表现是否让民众信赖；机关人员能否处处以民众的利益为先；机关能否真正树立起“全心全意为人民服务”的良好形象。



　（８）安全感。政府应提供给民众安全、自由的环境，能够保护民众的生命、财产与隐私权不受侵犯。



　（９）善解人意。政府机关应了解民众的愿望，全力满足民众的需求。



　（１０）有形性。即机关的硬件设备是否适用，行政人员的衣着仪表是否得体。

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第五节　公共管理的顾客导向


（一）顾客导向的含义



　在公共管理领域，顾客导向的管理基本上源自于1980年以后的全面质量管理，政府全面质量管理的一个重要基础在于将顾客满意作为政府服务质量的核心。



　１．顾客



　在公共管理中，顾客一词基本上是一个比拟的说法，将人民与政府之间的关系重要性比拟为市场中企业与顾客关系的重要性。对企业而言，顾客是指具有消费能力或消费潜力，会购买产品或服务的人，而顾客对企业的重要性是不言而喻的。对于政府机关而言，顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人，一般可分为外部顾客和内部顾客。



　（１）外部顾客。指组织的最后政策产出之直接受益者，或者间接受益者，也就是行政机关直接或间接接触的对象。一般我们称之为人民。



　（２）内部顾客。指公共组织内部参与组织管理和运作的成员，他们是公务员，是为民众提供具体服务的服务者和行动者。



　２．顾客导向



　所谓顾客导向，是指组织以及组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。具体而言，顾客导向的含义是：



　（１）实行“站在顾客的立场考虑”。组织所关心的是顾客，而非组织，重视问题而非产出。



　（２）将顾客视为主要资产。组织真正的资产不再收支平衡或盈利的增加，而是顾客。当组织失去顾客的同时，也就失去了其它资产。



　（３）顾客满意即组织目标。顾客的满意就是组织的目标，工作的重点在于达成顾客的合理期待和愿望。



　（４）建立与顾客之间的长期互动关系。针对顾客的需求，设计、提供理想的产品或服务，加强与顾客的直接互动，了解顾客的期望，并将此信息作为改进工作和管理的方向。



　３．顾客导向的积极作用



　奥斯本(Osborne)和盖普勒(Gaebler)认为，顾客导向的积极作用在于：


　

　（１）顾客导向的组织可促使服务提供者对顾客真正负起应有的责任；



　（２）顾客导向的组织使组织成员在决策时，能减少政治因素的不当干预；



　（３）顾客导向的组织可激发出组织成员更多的创新行为；



　（４）顾客导向的组织可对民众提供更广泛的选择；



　（５）顾客导向的组织其产出较能符合大众的需求，不容易形成浪费；



　（６）顾客导向的组织能培养顾客的选择能力，并协助其了解本身应有的地位和权益；



　（７）顾客导向的组织可创造出更多公平的机会。

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第十三章 公共管理的责任与伦理

       要完成公共管理的目标与职责，公共管理机构和人员承担着相应的责任，即公共管理的责任。公共管理人员履行责任，既有外在的控制机制，又有内在的公共管理的职业道德要求。任何涉及公共管理的主体都是在相应的责任控制机制和伦理要求下进行其管理活动的。

中层干部

第一节 公共管理中的责任和责任机制


公共管理责任是一个发展的范畴，它在公共管理中具有极为重要的作用，并且有相应的公共责任机制。

一、公共管理责任的性质和基本内涵

所谓公共管理责任，是指公共管理主体在管理过程中必须履行的职务和承担的责任。从公共管理责任构成的基本要素，即公共管理责任主体、公共管理责任内容和公共管理责任的客体来看，无论是公共管理责任的性质还是其基本内涵，都与这一范畴的形成和发展的历史过程密切相关。

1、公共管理责任的性质

维护和发展公共利益是公共管理责任主体行为的出发点和归宿，公共管理责任是一种公共责任，因此，公共性以及以这一公共性为基础的效率标准是其最基本的特征。

公共管理责任的这一公共性特征，是与公共责任承担主体和内涵的历史发展密切相关的。自阶级产生后，在相当长的历史时期中，由于公共管理的责任主要由政府来承担，因而公共责任主要是针对掌握公共权力的政府行政部门而言的，因而一方面这一责任的基本特征是公共性，另一方面相当程度上这一责任等同于行政责任。在当代，随着新型公共事业的和公共管理社会化的出现和发展，一方面是新的公共管理主体系统的确立，另一方面公共事业作为一种特定的社会公共事务，保持并强调公共责任仍然是对政府及参与公共事业产品生产和提供的非政府组织及其他组织行为的基本要求。因此，不仅公共责任的承担主体和内容有了扩大和变化，而且也同时构成了相应的公共管理的责任。

这一公共性就承担主体或履行公共管理职责的主体来说，不仅是承担公共事业产品的生产和提供的公共组织，或在以增进公共利益为要求的法律法规和政策要求下进行公共事业产品生产的其他组织，即主要是政府和参与公共事业产品生产和提供的非政府组织。就其内容来说，主要具有两个方面：一是负责，即表现为忠实地遵守有关公共事业产品生产和提供的有关法律、法规和政策，遵守上级的命令；二是道德的行为，即坚守有关公共道德标准，避免出现不符合公共伦理道德的行为。

公共管理责任的另一个基本特征，是以公共性为前提的效率标准。其基本含义是：公共管理基本的也是首要的是维护和增进社会公共利益，即首先是社会效益，而同时，要真正保证和提高社会效益，就必须遵守有关法律法规和政策，执行上级命令和经济与效率的标准，在既有的条件下，生产和提供尽可能多的公共事业产品，为此，公共管理主体必须具有相应的管理能力并见诸于具体的管理行为。

2、公共管理责任的基本内涵

由于公共管理责任是从行政责任发展而来，而且政府在公共管理中具有核心的地位，因此，我们可以从目前人们对行政责任基本内涵的认识出发，来分析和认识公共管理责任的基本内涵。

从将行政责任分为主观责任和客观责任的观点看，公共管理责任也可以相应的分为主观责任和客观责任。所谓公共管理的主观责任，是指公共管理主体对所从事的公共事业的忠诚、良心以及认同。主观责任主要来自于公共管理主体对责任的感受和信赖，即对公共管理所要达到和追求的公共目标有必要的认识和认同。公共管理的主观责任的作用主要是强调公共管理主体之所以去，或者公共管理主体内在地感到需要去做某事，以某种方式做某事。所谓公共管理的客观责任，是指有关公共管理的法律要求，以及上级交付的客观应尽的义务责任，主要指负责任和义务。对于公共管理主体而言，这一客观责任来自于对有关公共管理法律的负责，对其组织战略、政策和标准的负责，对服务于公共利益的义务。

从以公众对政府的希望和要求来认识并划分行政责任的观点角度看，在公共管理中，公共管理主体应该去做并做好一些事情，这就是公共管理责任。这一责任可以分为以下方面：

A、回应。即指公共管理主体快速了解公众对公共事业产品的需求。这一不仅包括对公众所提出的对公共事业产品需求的“回应”，而且更应包括对整个公共事业发展和公众相关需求趋势的把握，洞识先机，以前瞻主动的行为研究问题，制订出公共管理的战略发展规划，解决相关问题。

B、弹性。即要求公共管理主体在制订和执行公共政策过程中，要充分考虑不同地区、不同社会群体对不同的公共事业产品或同一公共事业产品不同程度的需要。因为，公共管理主体面对的公众，是由不同的个人需求、认知与偏好，以及不同的一定的区域乃至不同的具体的情景所构成的群体，在正常的情况下，公共管理主体不可能用完全相同的尺度来对待所有的人和事情。因此，有关公共事业的政策、规划和执行要充分考虑各种不同的因素，留有余地，因地制宜。

C、胜任能力。责任同样要求公共管理者在制订的执行公共事业产品生产和提供政策时，应受到客观标准的指引。这就是说，公共管理者必须根据客观标准的要求，在进行管理时，既要谨慎，不能草率，必须考虑后果，但又不能顾前不顾后，管理要有效率和效能。一句话，公共管理者必须有进行管理必须的能力。尤其是从作为公共管理核心的政府来看，其无能也是一种腐败，甚至是最糟糕的腐败。

D、依据正当的法律程序行为并负责。即在公共管理过程中，公共管理主体必须是依法进行管理，并对结果负责。这一责任具体表现为，在公共管理行为实施之前，公共管理主体对这一职责的相关法律要求有明确的了解；在实施中，公共管理主体的行为是符合有关法律的行为，并能主动述职或自觉接受监督；在行为实施之后，公共管理主体对结果负责，并对不当行为承担责任，直至对所造成的损失进行赔偿。

E、廉洁。一方面指公共管理主体在进行公共事业产品生产和提供过程中要坦白公开，即在制定与执行的过程中，必须公开的就要公开，接受公众监督。另一方面，则指公共管理主体在进行公共事业产品生产和提供过程中，不能利用权力谋取不正当的利益。

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第二节 公共管理责任控制机制


公共管理责任控制机制，实际上就是来自于公共管理主体之外（机构或管理主体个人），对公共管理主体履行其责任的监督和制约。这些监督和制约机制有些是针对整个公共管理主体系统的，而有些则是主要针对政府组织或非政府组织的。

一、公共管理责任的行政控制机制

公共管理责任的行政控制机制，是指运用一定的行政手段或通过一定的行政层级，对公共管理主体履行责任进行的监督和控制。这一机制主要包括以下：

1、公共组织自身的责任机制

公共组织是公共管理的主体，而到目前为止的现代社会中，无论是政府、准政府组织如我国的事业单位，还是非政府组织，其组织都是以科层制的方式来进行组织建构的。所谓科层制，是指19世纪德国学者马克斯·韦伯提出的官僚制理论而建立的组织。这一科层制组织的基本特点如下：

一是高度的专业化分工。即组织强调横向的区域分工和单位分割。它的基层由负责执行日常任务的工作岗位组成，根据功能性质将这些岗位归为由层次不同的职位组成的单位。在单位中，下级管理人员的活动向直接的上一级管理人员负责。组织是专业化分工来进行组织成员的招聘，并以专业功绩进行升迁的。

二是明确的权责分配。即组织中的每个层级和单位都有确定而清楚的权力和责任，从而各执其掌，各负其责。

三是完备的规则和程序。即每个组织都建立或致力于建立完善的组织规章和内部管理措施，以规范组织成员的行为。组织成员的行为受精心设计的规则和程序的指引。这一规则和程序的完备要求达到只要有规则存在，人员的更替也不会对组织活动产生根本的影响。

四是层级节制。即在组织中，依地位高低规定人员的命令服从关系。

五是重视文件的处理和保存。即组织的一切活动，要尽可能有文字记录，有与层级节制相配合的健全的文件处理制度。而且，还注重文件的保存，当类似事件发生时，以前的案例则成为先例。

可见，这种科层制的组织设计对保证公共管理的专业水平和能力、对整个管理过程的控制及责任的归属等都是有积极作用的。从组织责任的履行来看，这种科层制组织体制本身就是一个组织内部的层级节制的监督网络，一个内部的责任机制。

2、行政监督检查

在现实中，行政组织是最为典型的以层级关系形成的体系。在这一行政组织系统中，上级对下级基于隶属关系具有控制的权力，以维持与下级之间的命令棗服从关系。这种权力即行政监督权，相应的活动就是行政监督检查。就公共管理来看，政府组织体系内部、具有上下级关系的非政府组织体系内部，以及政府对非政府组织等，都具有这种凭借行政监督权对其从事公共事业产品生产和提供进行指挥或指导、检查的关系。这主要表现在下述两个方面：

第一、对具有隶属关系的组织行使行政监督权。在这种关系下，如在政府组织体系内部，上级机关为使下级机关有所作为或不作为，可以采取指挥、指示、认可、备案、审核、争议解决、行政立法与解释等方式，对其从事公共事业产品生产和提供的活动进行控制，以使其履行其公共管理的责任。

第二、对具有无直接隶属关系的组织行使行政监督权。在公共管理范围内，这主要表现为政府对非政府组织从事公共事业产品生产和提供的活动进行必要的监督。通常的方式主要有指导、认可、视察、撤销、争议解决等。

3、行政监察

所谓行政监察，是指为了保证行政责任的实现，在行政机关内部设立专门监察机关，对行政机关以及公务员的行政行为进行的监督。

行政监察的基本特点，一是隶属于政府但有相对独立的地位，不受任何机关的限制；二是有独立的监督权限，包括检查权、调查权、纠正权、弹劾权甚至逮捕权；三是均有行政监察的立法，对行政监察作出明确的规定；四是监察工作的重点是反腐倡廉，维护政府的责任。

4、审计

审计是由专职机关通过对公共组织各机关一切财务事项的记录、报告与验证，以鉴定其收支事项的正确程度以及财务行为是否忠诚，并考核其绩效的专门工作。审计一般因审计机关与被审计对象关系的不同而分为外部审计和内部审计。前者指由外部专职的审计机关进行的审计，所产生的结果有助于民众代表、政府管理者以及公众对公共部门的整体财务绩效的评估，也有利于被审计的公共部门加强对其责任的履行；后者指由公共部门内部专门人员进行机关的效能进行的审计，目的是提高效能、提高资金价值。

审计作为公共管理责任控制机制，具有十分重要的作用。从公共事业产品的生产和提供来看，其资金主要来源于公共支出及社会资金，这些公共管理费用的使用都有相应的规定，将这些资金按规定的投入方式用于规定的项目，并进行相应的财务管理，是公共管理的重要责任。因此，审计作为财务控制的手段，其基本作用就是确保有关资金用于公共事业产品的生产和提供，以发现不法行为。不仅如此，审计还是公共管理者在履行责任过程中，提供信息，发现财务制度的问题以改进管理，提高效率。特别是我们在第三章已指出，当今我国关于非政府组织内部运行的法律法规还有待于完善，其中极为重要的就是制定相应的非政府组织内部财务运行的法律，并依法加强审计。

5、行政复议

行政复议是指公民、法人或其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出申请，接受申请的复议机关对原具体行政行为的合法性与适当性进行审查，并作出相应决定的具体行政行为或活动。

行政复议作为行政责任的重要途径，具有以下优点：一是范围广泛，既包括违法行为，又包括不适当的行政行为；二是行政复议机关可以通过比较简便、快速的程序，撤销、变更或代替原行政机关决定，因而补救措施更为有效；三是既保证行政机关能利用其专门知识和行使法律授予的自由裁量权，又为行政机关提供了改正错误的机会，减少了司法审查的需要，从而在一定程度上保护了行政机关的自主性。

在公共管理责任机制中，行政复议作一种控制手段，其对象主要是政府机构或行政机关，也包括一些被赋予一定行政执法权的准行政组织，如我国的某些事业单位和社团。在政府公共管理中，公共事业产品是涉及公众基本生活质量的最主要的内容，因此，根据上述行政复议在行政责任中的优点，行政复议制度在维护公共管理责任中具有重要的作用，它既可以纠正违法，又可以给公民权益以救济。

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第三节 公共管理伦理


公共管理责任机制的另一个构成，是公共管理主体系统内部的针对公共管理主体的伦理规范要求，是公共管理的职业伦理。公共管理伦理由于其管理主体系统组成，来源于政府组织伦理和非政府组织伦理，是公共管理伦理在公共管理中的具体表现。

一、公共管理伦理的构成

公共管理伦理，是公共管理主体作为特定的社会化角色在进行公共管理活动中的道德行为规范和准则。公共管理伦理在相当程度上源于政府组织伦理和非政府组织伦理，并具有特定的内容构成。

1、政府组织伦理与非政府组织伦理

政府组织和非政府组织作为一定的社会组织，都有各自的具有内在规定性的组织伦理，即政府组织伦理和非政府组织伦理。相应的，可以说公共管理伦理来源于政府组织伦理和非政府组织伦理。

第一、政府组织伦理

政府组织伦理通常也称为行政伦理，是行政管理领域中的角色伦理。政府组织伦理或者以政府组织系统为主体，或者以政府组织为主体，是针对政府组织行为和政治活动的社会化角色的伦

理原则和规范，是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的政府组织行为准则和规范系统。维护和增进公共利益是政府组织伦理的最基本的要求。

第二、非政府组织伦理

非政府组织伦理是指非政府组织在从事其组织活动，即公共事务或与维护和增进社会公共利益有关的活动时，所应遵守的伦理原则和伦理规范。

非政府组织伦理与政府组织伦理一样，也是一种社会角色伦理，是在国家与社会的良性关系建构中应乎社会的需求而产生的。在现代社会里，随着国家与社会关系的调整，非政府组织在社会公共管理中的作用日益重要，而非政府组织作为具有独立法人财产权、自主经营权和自负盈亏的自治组织，在其从事公共服务活动中，必然要与外部和内部发生各种利益关系，在这些利益关系中，内含着各种伦理关系。非政府组织要实行正常的公共服务活动，就必须处理好各种利益关系，因而也就必须把握其中的伦理关系，树立自己的组织理念及相应的组织行为规范，以此指导和规范组织的公共服务活动。因此，作为一种社会角色伦理，非政府组织伦理不只影响到个人或一定的公共产品和非公共产品的消费者，而且影响到政府、社会、环境及其他非政府组织

非政府组织伦理的核心，是是否致力于公共服务以及这些服务是否有利于社会的进步和人的发展。这一涉及到非政府组织的服务的手段善和目的善的价值问题，正是非政府组织伦理的实质所在。这是在市场经济中非政府组织作为独立自主、具有独立的法人人格的主体所必须承担的伦理责任，必须具有的伦理精神。

作为特定的社会角色伦理，无论是政府组织伦理还是非政府组织伦理，与个人伦理比较，都具有下列明显的区别：

一是主体不同。政府组织伦理和非政府组织伦理的主体，都是组织系统和组织管理者，而个人伦理的主体则为个人。而且，政府组织系统和非政府组织系统虽是人组成的，这其组织中人的身份却是非个人化的，即在其担任组织管理职务进行相应的管理活动中，他不是个人的意志、动机的代表，而是社会利益和政府利益的代表。

二是影响不同。个人伦理是一个人和社会以及社会中其他的人发生关系，其行为影响的只是少数人和有限的区域；而政府组织伦理和非政府组织伦理则与所有人或社会的所有成员发生关系，尤其是政府组织系统和管理者的行为举止对社会公众有很大关系。

三是约束方式、依靠力量不同。个人伦理主要是通过良知和舆论起内在的约束作用；而政府组织伦理和非政府组织伦理除了舆论和内心信念起作用外，还要靠制度的外在约束作用。

四是评价标准不同。政府组织伦理和非政府组织伦理与个人伦理处在不同的领域，对政府组织伦理和非政府组织伦理的评价，根本上是看它是否维护和增进社会公共利益。个人伦理的评价主要是看对个体的利益是否有利，而不以对公众和社会是否有利作为自己的行为标准。

2、公共管理伦理的内容构成

公共管理伦理是在政府组织伦理和非政府组织伦理的基础上构成的一个有机的系统。这一系统由观念要素（即行为伦理意识）、实践要素（即以一定的伦理规范为指导的政府组织行为）、与实践的结合要素（即伦理评价和教育活动）。

第一、公共管理伦理意识

公共管理伦理意识包含伦理准则意识、伦理责任意识和伦理目标意识。准则意识是公共管理主体的原则立场和根本态度，通过对伦理主体的调控，达到由内及外的目的和理想，它突出表现为主体的严格律己精神；责任意识是公共管理主体如何看待其组织的责、权、利。

公共管理伦理意识是完全“内化”的伦理境界。这种境界不是靠外力的强制性或舆论的压力而形成的，它是主体在长期的伦理追求与伦理修炼中，把伦理的戒律逐步地内化为自己的气质和修养，形成主体的行为准则、价值观、人生观的主要核心内容。是“由里到外”所采取的自觉行为。它不需要在别人、舆论、外力监督的情况下，就能自然而然地做出的一种抉择，它是主体内在素质不可或缺的一个部分。

第二、公共管理实践伦理

公共管理的实践伦理，是通过政策或制度表现出来的对社会公众的行为规范或要求。这一实践伦理包含两层含义：一是指维护公共服务活动正常运行所需的伦理规范，是由政府或其他社会权威机构设计、制定和推广的；二是指对于政府倡导的这些公共服务活动中的伦理规范，除了用社会舆论、自我评价等软约束手段支持外，还要为其设定政策优化的硬约束手段，使这些伦理规范真正成为公共管理主体在公共服务中的普遍化行为方式。

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第十四章 企业型政府与政府再造


第一节　政府再造的内涵与背景


（一）再造的内涵
　１．再造的定义
　美国管理大师汉默(Hanmmer)和钱培(Champy)认为，“再造”是对组织流程的基本问题进行反思，并对它进行彻底的重新设计，以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得激烈的改善。在此定义中，主要观点为：
　（１）剧烈性。再造带来的并非是微不足道的改善或进步，而是要使组织绩效实现大幅度的突破。
　（２）彻底的。再造并非改进现有状况，而是重新创造，深入到事物的根基。
　（３）流程。指一组结合一起的能为顾客创造价值的机关工作。
　（４）重新设计。重新设计组织过程。
　２．错误观点的纠正
　汉默认为，再造的一些错误观点要予以纠正：
　（１）再造不是缩小规模。再造是从头开始重新设计工作，再造要裁减的是工作，而不是岗位或人员。
　（２）再造不是组织重组。再造的中心工作是工作如何做，而不是机构如何设置。
　（３）再造不是赶时髦和万能的灵丹妙药。再造是一项彻底的新原则，推翻以层级节制和专业分工来设计工作的理念。
　（４）再造是一场革命。这场革命基于从头到尾的整个过程和为顾客创造价值上。
（二）政府再造
　传统上的行政改革，大多将改革的注意力集中于人员精简、组织结构调整以及组织的自我更新。然而由于行政组织的惰性，行政改革往往很难取得成效。另一方面，传统的行政改革由于关注行政组织内部管理的简化，而忽视了政府与环境的关联，也往往使改革处于不推不动、推亦不动的境地。
　“政府再造”一词，在很大程度上标明了如今人们在行政改革问题上的观念更新。政府再造不只是注意政府在量上面的成长，而更重要的是质的方面的改变。它更能表明我们这个时代政府改革的本质，即政府改革将涉及改变国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整，涉及政府治理的观念、结构、方式和方法的变革；既涉及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及外部关系的调整。
（三）政府再造的背景
　１．政府角色膨胀
　第二次世界大战以后，受国家干预和福利国家观点的影响以及计划经济的影响，政府职能急剧扩张，政府角色不断膨胀。政府虽然管的事情很多，但是社会问题却同样层出不穷，因而引发了人民对政府治理能力的怀疑，也就是所谓的政府失灵问题。
　２．财政状况的恶化
　工业化国家向福利国家的发展，政府支出不断增加，这对政府的财政构成了巨大的压力，同时，仅依赖增税以缩减预算赤字有困难，因此，通过改革政府以控制财政赤字便成为一个可行的手段。
　３．新“右派”意识形态的影响
　针对国家干预和福利国家政府的弊病，以公共选择为代表的新右派对此进行不断的抨击，他们认为政府失灵不亚于市场失灵，强调市场机制，主张将政府的角色、功能和规模缩小，主张通过市场机制提供公共服务。
　４．国际化与国际竞争的压力
　国际竞争的压力迫使一个国家的政府不仅必须和它国的法律制度和政策相协调，而且必须以更有效率的方式应付复杂多变的经济环境。
　５．官僚主义和民众对政府的不满
　官僚主义的存在，极大地损害了政府的公信力，导致了政府的“信任危机”和“合法性危机”，为重振政府的威信，“去官僚化”便成为各国改革的一个重要内容。

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第二节　企业型政府的基本理念


（一）企业家、企业家精神与公共企业家



　１．企业家



　企业家是能够将低产值的经济资源转移至较高生产力领域，并获取较大丰收者。



　２．企业家精神



　企业家精神，也就是应用创新的方法适用资源，以使生产力及效用最大化的一种精神理念。



　３．公共企业家



　一些公共行政学者认为公共企业家是在政府领域，生产、设计以及执行创新理念的工作者。学者刘易斯(E.Lewis)在《政府企业精神：官僚政治权力的理论》一书中曾说明了公共企业家的五个基本特征：



（１）善用组织内部的资源及力量，实现公共目标。



（２）专精某些社会关注的领域，善于应用各种形式倡导其专精的领域，成为某些公共政策的代言人。



（３）积极运用组织中的影响力，争取成功。



（４）善用民意市场，塑造“舍我其谁”的形象。



（５）设法扩展专属的公共政策的范围。



（二）企业型政府



　１．定义



　所谓企业型政府，系指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效运用资源以提高政府的效率。



　２．基本特征



（１）重视成本效益关系。企业型政府改变过去只关心投入而不关心产出的做法，要求以最小的投入，获取最大的产出。



（２）强调顾客导向。政府的公共服务的提供应考虑公民的需求，并以公民满意为衡量公共服务质量的标准。



（３）强调市场机制，重视选择和竞争。主张通过市场机制的发挥，提供公共服务；使民间机构与政府共同生产，提供多种选择机会。



（４）授予权能。主张给予公共管理者以行政自由裁量权来完成计划，这意味着裁量权的扩大，同时也包含着支持与容忍错误。



（５）创新与改革。企业型政府要求解除规则枷锁，打破结构惯性，活化官员思维。



　３．企业型政府的创新策略



（１）创造新任务



（２）主动发掘机会



（３）勇于承担风险



（４）行政首长的支持



（５）建立外部联盟，组织内部团队



（６）善用舆论压力



（７）具有说服力的领导风格



（８）组织文化的塑造

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第三节　企业型政府的实施策略及其限制


（一）政府再造的十项策略



　奥斯本和盖普勒俩人曾提出了政府再造的十项策略：



　１．导航型的政府。政府的职责在于规划远景，建立发展方向和机关的使命和目标，并从中担任催化角色，而是及推动的工作则可交由民间来执行。



　２．竞争性的政府。政府应该扬弃过去公共服务的独占心态，鼓励民众参加提供公共服务，而由顾客进行裁判和选择，如此就可刺激政府机关改进其管理方法，提高服务水平与品质。



　３．任务导向的政府。政府固然要依法行政，但更要使民众得到福祉，在合法的范围内，行政机关的运作应以目标和任务为导向，发挥创造性，以弹性、高效、便捷的方法完成其任务。



　４．结果导向的政府。企业型政府通常运用绩效管理和全面质量管理的方法，以实际的结果为工作的重点，建立以结果为导向的管理体制。



　５．顾客导向的政府。企业型政府的运作应以顾客为导向，检讨并改变传统服务生产与传输的老方法，建立顾客回应系统，及时倾听顾客的意见，满足顾客的要求。



　６．有企业心的政府。企业型政府应该强调如何增加利润的观念，应发挥企业经营的精神，进行有效的投资，达到自给自足的境地。



　７．分权化的政府。企业型政府讲求分权的管理理念，对外授权地方政府或派出机关发挥因地制宜的作用，对内授予部属一定的决定的权力。



　８．属于社区的政府。企业型政府应该提供有效的意见表达通道，鼓励民众关心并参与公共事务，只有这样，政府此能真正了解民众的需求，从而对症下药。



　９．预防性的政府。企业型政府重视策略的思考和长期性的规划，能够针对未来可能发生的问题，实现制定对策，因此，危机管理的能力较强，更能做到防患于未然。



　１０．市场导向的政府。企业型政府在市场竞争机制下具有资源有效运用的理念，开放公共服务的市场，使民间组织共同分担营运的风险，刺激机关工作效率的提高。




（二）政府再造的“五Ｃ策略”
　奥斯本和普兰斯特克(Plastrik)将上述十项策略加以整合，提出了政府再造的“五Ｃ策略”：
　１．核心策略。政府基因的首要成分就是决定公共系统与组织的目标为何。
　２．影响策略。引进市场、竞争、契约外包等观念，加强公务人员之诱因以创造更高的绩效。
　３．顾客策略。改造组织与顾客之间的关系，了解顾客的需求，变更组织的结构以符合并顺应顾客的需要。
　４．控制策略。将重大的决策制定权从官僚体制手中下放到社区。
　５．文化策略。此处的文化是指员工的价值、规范、态度与期望，目的在于确保所有员工都能产生为顾客提供有价值的服务是他们的工作责任的思想。
（三）学者对企业型政府的限制的反思
　　１．贝龙(Bellon)和戈尔(Goerl)对企业型政府理念的四种反思
　　（１）企业自主性和民主责任性之冲突
　　（２）公共企业愿景与市民参与价值之间的冲突。
　　（３）企业秘密性与民主开放性之间的冲突
　　（４）企业风险承担与民主的公共财产处置责任之间的冲突。
　　２．凯顿的反思
　学者凯顿也认为，由于对政治与制度环境的忽视，企业型政府将使改革推动者产生错误假定：
　（１）将公共管理视为单独功能，而忽略其中包含的政治问题。
　（２）认为企业之成功经验是好的经验。
　（３）以大致的营利观点评价行政绩效，忽视其可能对社会环境造成的破坏。
　３．泰瑞的观点
学者泰瑞也提出企业型政府的限制：
　（１）公共企业家偏好问题。
　（２）公共企业家崇尚变革与创新，然而许多变革与创新未必带来组织的正面发展。
　（３）公共企业家有反传统的倾向，轻视存在了好几个世纪的价值与信仰。