《检察日报》刊登刘向文教授文章：俄罗斯联邦设有自然保护检察制度

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【编者按】根据《检察日报》的约稿，刘向文教授撰写了3500字的论文《俄罗斯联邦设有自然保护检察制度》，已在《检察日报》2014年12月9日学术版（第3版）发表。《检察日报》学术版编辑在该论文之上刊发了刘向文教授在俄罗斯联邦圣彼得堡市的照片，并以“郑州大学法学院教授、俄罗斯法律研究中心主任” 为署名。当日，《检察日报》多媒体数字报、最高人民检察院网站、人民网、光明网、法制网、新浪网、网易跟贴、北大法律信息网、中国文化传媒网、中工网、和讯网、地方立法网、天津网、江苏检察网、海南省人民检察院网等全文转载了上述论文。
  
俄罗斯联邦设有自然保护检察制度
  
自苏联时期创建社会主义检察制度以来，专门检察制度一直是苏联及俄罗斯联邦检察制度的重要组成部分。俄罗斯联邦的专门检察制度包括军事检察制度、运输检察制度、自然保护检察制度、监所检察制度以及地铁检察制度等。自然保护检察制度是俄罗斯检察制度的特色之一。
俄罗斯联邦自然保护检察制度的历史发展
(一)苏联自然保护检察制度的建立与完善
早在20世纪90年代，苏联已经建立起世界上独一无二的、复合式的自然保护检察制度。
20世纪70年代中期，苏联工业化进度加快，粗放型增长方式导致生态环境恶化，为此，苏联将环境保护提到宪法原则高度，公民的环境意识明显增强。在这种氛围下，苏联政府对生态环境问题的重视程度日益提高。
特别引起苏联政府高度重视的是俄罗斯联邦伏尔加河流域的自然环境保护问题。当时，伏尔加河流域的生态环境呈现恶化状态。在这种情况下，1990年4月，伏尔加河自然保护检察院应运而生，成为俄罗斯联邦境内第一个全流域性的自然保护检察院(州级检察院)，其驻地为加里宁州的首府加里宁市(苏联解体前夕已更名为特维尔州的特维尔市)。伏尔加河自然保护检察院是对位于伏尔加河流域的，或在伏尔加河流域发挥作用的各级国家机关、自然保护监督机关、企业、机构、组织履行维护环境职能的情况和维护公民生态权的法律执行情况实施检察监督的机关。
除俄罗斯联邦伏尔加河流域之外，其他加盟共和国的自然环境保护问题也引起了苏联政府的高度重视。苏联复合式的自然保护检察制度初步呈现。其主要表现在三个方面。
一是俄罗斯联邦伏尔加河全流域性的自然保护检察机关体系逐步建立。例如，1990年10月，苏联总检察长签署命令，决定成立隶属于伏尔加河自然保护检察院的12个跨区自然保护检察院(区市级检察院)。1991年11月，苏联总检察长又签署命令，决定成立伏尔加河自然保护检察院下辖的第13个跨区自然保护检察院。
二是在伏尔加河自然保护检察机关体系之外，苏联全境设立了一些独立的区(市)级自然保护检察院。在俄罗斯联邦哈巴罗夫斯克边疆区检察院辖区内设立了2个区(市)级自然保护检察院，即哈巴罗夫斯克跨区自然保护检察院和阿穆尔河畔共青城跨区自然保护检察院。在俄罗斯联邦以外的其他加盟共和国里，设立了一些独立的隶属于本加盟共和国检察院的区(市)级自然保护检察院。
三是在未设立自然保护检察院的地区，由区域性检察院负责对自然保护和自然利用立法的执行情况实施监督。例如，哈巴罗夫斯克边疆区检察院下辖27个区(市)级检察院。除上述2个区(市)级自然保护检察院的辖区外，在其他25个区(市)里，仍然由区域性检察院负责对自然保护和自然利用立法的执行情况实施监督。
(二)俄罗斯联邦自然保护检察制度的进一步完善
1991年底，苏联解体，俄罗斯联邦独立。作为苏联的“法定继承国”，俄罗斯联邦在继承苏联复合式自然保护检察制度的基础上，进一步完善了自己的自然保护检察制度。其主要表现，一是继续完善伏尔加河全流域性的自然保护检察机关体系。例如，在政局动荡、经济困难和生态环境逐渐恶化的1990年至1999年期间，伏尔加河流域的环境污染程度更为严重，其各项平均污染指标比全国高出3至5倍。在这种背景下，俄罗斯联邦将里海北部水上检察院、伏尔加河下游水上检察院先后更名为阿斯特拉罕跨区自然保护检察院和伏尔加格勒跨区自然保护检察院。它们成为隶属于伏尔加河自然保护检察院的第14至15个跨区自然保护检察院(区市级检察院)。二是在1998年1月26日，时任俄罗斯联邦总检察长职务的◇·H·斯库拉托夫签署了《俄罗斯联邦总检察院关于伏尔加河自然保护检察院的第34号命令》，将伏尔加河自然保护检察院正式更名为伏尔加河跨地区自然保护检察院。三是建立一些新的、独立的跨区自然保护检察院。例如，2010年2月和8月，在诺夫哥罗德州、阿尔泰共和国和阿尔汉格尔斯克州先后成立了一个跨区自然保护检察院。
俄罗斯联邦自然保护检察制度的复合式结构
目前，俄罗斯联邦是由85个联邦主体组成的统一的联邦制国家。其复合式自然保护检察制度的表现是，在三种不同的地区，实行三种不同的自然保护检察制度。
1.在母亲河流域建立跨地区自然保护检察院
伏尔加河跨地区自然保护检察院下辖伏尔加河流经的15个联邦主体。目前，除马里B埃尔共和国外，伏尔加河跨地区自然保护检察院在其余14个联邦主体境内设立了15个跨区自然保护检察院(区市级检察院)。
2.在生态保护的重点地区建立独立的跨区自然保护检察院
在俄罗斯联邦，除了在伏尔加河流经的15个联邦主体建立全流域性的跨地区自然保护检察院外，还在其他36个联邦主体的生态环境重点保护地区，或者生态环境遭到严重破坏的地区，建立隶属于本联邦主体检察院的42个跨区自然保护检察院(区、市级自然保护检察院)，负责对本地区执行生态法律情况实施监督。例如，亚马尔——涅涅茨自治专区面积为76.9万平方公里，居民人口总数为50万。该自治专区虽然地处西伯利亚的极北地区，地广人稀，但它每年生产俄罗斯联邦90%的天然气，12%的石油等。正是由于大量工业企业的存在，加之实施粗放性增长方式，排出大量的废气、污水等，致使该自治专区内居民人口和工业企业稠密地区的生态环境受到威胁、趋向恶化。因此，亚马尔——涅涅茨自治专区检察院下辖的15个区、市级检察院中，有1个跨区自然保护检察院。
在下辖有个别跨区自然保护检察院的联邦主体检察院，设立有自然保护立法执行情况监督处。后者不仅负责指导亚马尔——涅涅茨自治专区内1个自然保护检察院的工作，而且指导本自治专区内其他14个区域性检察院对生态保护的检察监督工作。
3.在其他34个联邦主体里仍由区域性检察院负责生态保护的检察监督
职权范围的划分
俄罗斯联邦复合式自然保护检察制度的运转是否有效，关键之一在于正确划分区域性检察院、自然保护检察院和其他专门检察院的职权范围。
1.伏尔加河跨地区自然保护检察院和区域性检察院的职权范围划分
伏尔加河跨地区自然保护检察院和区域性检察院、其他专门检察院之间的关系，属于“横向性权力关系”。这种“横向性权力关系”大致包括以下两个方面:(1)伏尔加河跨地区自然保护检察院和辖区内与之平级的15个俄罗斯联邦主体检察院之间的关系。俄罗斯联邦主体检察院也享有自然保护监督职能，所以它们和伏尔加河跨地区自然保护检察院之间的关系是一种协调和合作关系。(2)伏尔加河跨地区自然保护检察院和辖区内与之平级的其他专门检察院之间的关系，也是协调和合作的关系。为了妥善解决上述“横向性权力关系”，防止多头监督、重复监督，提高监督工作效率，俄罗斯联邦总检察长曾于2008年5月7日签发了《关于划分区域性检察院、军事检察院和其他专门检察院检察长职权范围的第84号命令》。
2.跨区自然保护检察院和区域性检察院的职权范围划分
应当指出的是，在俄罗斯联邦，除伏尔加河跨地区自然保护检察院及其所属15个跨区自然保护检察院之外，在其他36个俄罗斯联邦主体内也设有1至2个跨区自然保护检察院。例如，在弗拉基米尔州检察院的辖区内，设有1个弗拉基米尔跨区自然保护检察院。因此，这里存在着弗拉基米尔跨区自然保护检察院和弗拉基米尔州检察院之间的关系(“纵向性权力关系”)，也存在着弗拉基米尔跨区自然保护检察院和辖区内与之平级的、弗拉基米尔州其他区域性检察院、专门检察院之间的关系(“横向性权力关系”)。为了妥善解决上述“纵向性权力关系”和“横向性权力关系”，防止多头监督、重复监督，提高监督工作效率，弗拉基米尔州检察院检察长B·M·切博塔烈夫依照俄罗斯联邦总检察长2008年第84号命令的规定，于2008年7月31日签发《关于弗拉基米尔跨区自然保护检察院监督客体和监督方向的第82号命令》，对此作出了一系列规定。
复合式的自然保护检察制度成效显著
俄罗斯联邦复合式的自然保护检察制度工作成效显著。笔者仅以俄罗斯联邦自然保护检察机关的典型代表——伏尔加河跨地区自然保护检察院(州级检察院)的工作成效为例说明。
在伏尔加河流域建立统一的自然保护检察机关体系，是在组织检察监督方面的重要措施。正是伏尔加河跨地区自然保护检察院(州级检察院)下辖15个跨区自然保护检察院(区、市级保护检察院)的组织结构，使该检察院能在分析区域性监督机关和护法机关统计信息和资料的基础上，全面、准确、及时地掌控整个伏尔加河流域自然保护领域的法治状况，而后者保证了预防和制止生态违法行为工作的系统性和连贯性，并保证在自然资源利用方面有效抵制狭隘的地方利益和部门利益。
(作者为郑州大学法学院教授、俄罗斯法律研究中心主任)